地方监委应及时进行总结新型、复杂案件的查办经验，以及有关内部监督管理的有益做法，在监察改革实践中产生的规范需求，层级上报国家监委制定监察法规或作出监察解释。

是故，特别行政区对上述条款涉及的社会主义制度（即中国宪法分类示意图中的A类规范规定的制度）负有不得破坏的义务。该规范涉及社会主义制度，故也属於两制规范。

[[78]]这些规范规定的公民义务需要中央立法机关或特别行政区立法机关根据各自的立法权限来制定有关法律加以落实。宪法的价值可概括为两个方面，即权利（自由）和秩序。凯尔森认为，有效力的规范是指人们应该按照该规范的规定行事，这里的按规范规定行事可以称作规范的主观意图。正如一位学者所言，如果说在中央与特别行政区的关系上基本法是排他性的法律文件，那麽中央就不能在基本法之外根据国家宪法对港澳做出任何具有法律约束力的决定和行为。而实际上宪法所规定的国家保护非公有制经济的合法权益[[12]]、计划生育政策[[13]]、直辖市和较大的市分为区、县[[14]]等很多规范并不适用於特别行政区，特别行政区对这些制度也不负有遵守的义务。

说起基本法的排他性，还需提及港澳两部基本法第5条的规定，即特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原来的资本主义制度和生活方式，五十年不变。[23]  参见[奥]汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，商务印书馆2013年版，第187页。[58]参见注[53]，第13—31页。

进入专题： 立法 宪法 最高法 根本法 。宪法的这种特殊地位，可以通过法哲学关于法效力问题的讨论来进一步说明。[72]宪法同样可以是针对立法活动的义务性规范，但那也建立在宪法首先是授权立法规范的基础上。[14]参见陈端洪：论宪法作为国家的根本法与高级法，《中外法学》2008年第4期，第488页。

[74]例如，以宪法中的言论自由条款为例，有学者就认为其保护的只是公民在公法上的言论自由，而无关个人在私法上的言论自由。[26]凯尔森同样认为，宪法的本质就是规范创设，因此立法只要符合宪法规定的程序、形式和权限等要求，就可以通过立法者的意志行动创造任何合理的内容。

其二，它无法说明宪法的根本法性质，其指向行动和内容抽象两个特点均与宪法根本性无关。而如果一开始就坚信宪法只有一种性质，就很容易忽视其可能存在的另一重要性质。根据这种理解，当授权法方案和框架法方案都表现为一种法律立宪主义时，何者才符合民主要求？这里将借助一对比喻，来分别展现这两种方案下宪法与立法的关系。参见姜峰：宪法的结构性与公共审议功能——兼对全能论宪法观的反思，《中国法律评论》2020年第6期，第105—108页。

[71]因此，只要规定立法过程的那部法律是正当的，整个法体系的效力就得到了说明。[38]参见李海平：基本权利客观价值秩序理论的反思与重构，《中外法学》2020年第4期，第1062—1080页。因此本文将先假设宪法性质和宪法根据二元论的正确性，进而分别从强调宪法效力面向的最高法性质和强调宪法内容面向的根本法性质出发，讨论它们是如何支持宪法作为立法根据的。{3}张翔：宪法与部门法的三重关系，《中国法律评论》2019年第1期。

[23]根据这一理论，宪法作为授权立法规则，对应于法律世界中的次级规则，准确地说，它属于承认规则。然而各国宪法实践表明，立法程序和内容都应符合宪法授权并非通例。

[49]这一立场在合宪性推定原则中得到明显体现，参见韩大元：论合宪性推定原则，《山西大学学报（哲学社会科学版）》2004年第3期，第51页。[72]相应地，根据宪法制定本法就只是要求立法应符合宪法授权。

作为关于合同效力的规定，合同法无法预见当事人意欲通过缔结合同来创造何种内容的法律关系。李海平：论基本权利私人间效力的范式转型，《中国法学》2022年第2期，第36页。[48]同注[7]，第301—302页。[45]换言之，宪法完全可以仅由授权立法规范构成，而不必含有那些直接指向人们行动的规则。正因如此，他才会认为那些并未被规定进宪法典的宪制性人大立法尽管在效力上不具有最高性，但在内容上同样具有根本性，所以也属于宪法。因此，这些主张只是在强调应限定而非否定宪法对立法内容的约束。

例如，在很长一段时间内，奉行议会至上原则的英国宪法只规定立法所必须遵循的方式和形式，而不对立法的内容有任何限定。其中第一种理由来自法概念层面，具有一般性，无须另行证明。

[44]参见注[12]，第102—103页。主张公私法立法都应根据宪法，不意味着就认为宪法在调整这两类立法时不会呈现出不同的特点。

就此而言，合同法尊重私法主体的意思自治，正如同宪法尊重立法者的政治创造。对于宪法的这种最高法和授权立法规范性质，法律层级结构理论提供了最基本的说明。

宪法作为授权立法规范，是关于其他部门法效力的规定。而内容形成则是宪法的根本法性质对立法提出的更多要求，由此立法者需要借由对宪法的体系化解释确定所要制定的法律的具体内容。[62]如果宪法包含那些直接调整人们行动的规则，并且同时还具有根本性，那么它就成为所有法律的公因式或抽象框架，其他法律就是宪法的实施细则或宪法实施法。[2]自此以后，根据宪法制定本法不再被奉为铁律，学者常会究问：是制定任何法律都应当根据宪法，还是仅当制定公法时应当根据宪法？[3]如果立法确须根据宪法，那么这到底是要求立法与宪法不抵触，还是要求立法应以宪法为依据，或是要求立法具体化宪法？[4]对于这些问题学界尚未形成共识。

[37]参见许瑞超：德国基本权利第三人效力的整全性解读，《苏州大学学报（法学版）》2017年第1期，第90页。例如在民法总则与其他各编间，民法总则扮演一种公因式的角色，它来自于对其他法律内容的一般化处理，同时也能够普遍适用那些法律内容。

因此，在实在法体系内部，所有法律的效力最终都来自宪法，而宪法的效力则来自一条被预设的基础规范。如果宪法还规定私人间的权利义务，那么它就可能与私法的内容重叠。

（一）法律层级结构理论与宪法的最高法性质 法律层级结构理论的首创者是默克尔（Merkel），后经凯尔森得到广泛传播。[8]参见注[7]，第285—304页。

[47]就此而言，不体现民主价值的宪法将有名无实。[59]那些基本权利只不过是立法操作规程中的注意事项和民主立法的条件，立法的具体内容则依赖于日常政治过程。当抽象规则的数量增多、范围变广时，抽象规则就组成抽象框架，但这依然不意味着宪法在内容上就是根本的。（二）对两种方案民主性的具体分析 在宪法的授权法方案之下，通过设计宪法内容，可以构建出实质性和程序性两种基本类型的宪法，它们分别能够提供两种不同类型的民主选项，分别契合法律立宪主义与政治立宪主义的要求。

凯尔森解决宪法效力问题的方法是预设基础规范的存在。宪法对立法授权范围的规定应当秉持谦抑，甚至在一些学者看来应只发挥结构性与公共审议功能。

[59]参见注[29]，姜峰文，第97—108页。[66]参见田雷：《继往以为序章：中国宪法的制度展开》，广西师范大学出版社2021年版，第26—27页。

三、框架法方案：宪法是指向人们行动的根本法 宪法作为立法根据的第二种理由是，宪法并非全都是授权立法规范，而是和普通法律一样，还包括那些直接调整人们行动的规则。哈特的做法是，主张宪法是能够自证效力的承认规则。